自然游憩

    【内容提要】目前，城市生态环境的恶化程度日益明显，城市森林建设也愈加受到重视。由于城市森林生态服务属于公共产品范围，因此，一般主要由政府提供。我国在城市森林生态服务供给过程中，存在环境改善的资金投入偏重于污染治理、绿化形式单一、缺少统一协调、养护管理资金严重不足、区域之间绿地分布不均衡等问题。在政府财政资金有限的情况下，从市场化供给和自愿供给的视角出发，应采取的对策为：实施城市森林生态补偿，有效保证城市工程项目绿化和企事业单位绿化任务的完成及促进社区居民参与，以此来推动城市森林建设。 

    【关 键 词】城市森林/生态服务/供给方式  

    有关研究预计2020年我国人均GDP达到4000美元时，将有55％，即8亿人生活在城市中[1]。随着我国城市化进程的加快，城市生态环境的恶化程度也日益明显，城市森林建设作为改善城市空气质量和加强城市绿化的有效途径，也愈加受到重视。城市森林对调节气候、保持水土、减少污染、美化环境，促进经济社会发展和提高人民生活质量起着重要的作用。但总的看来，还普遍存在城市森林建设资金短缺、城市绿化面积总量不足、发展不平衡、绿化水平和居民参与水平都比较低的问题。因此，本文的研究旨在探索提高城市森林生态服务供给水平的新途径，并提出对政府部门具有一定的参考价值的城市绿化政策。 

一、我国城市森林生态服务的供给现状 

(一)城市森林及城市森林生态服务的内涵 

    城市的生态环境质量可以由空气质量、绿化面积、环境卫生等指标来衡量，而城市森林建设是改善城市空气质量和加强城市绿化的有效途径。城市森林是指包括城市行道树、隔离带、单位和居住区绿化在内的城市及相邻地区以木本植物为主体的植被及其所在的环境构成的森林群落生态系统。从狭义上讲，城市地域内以林木为主的各种片林、林带、散生树木等绿地构成了城市森林主体，包括生态风景林、水源涵养林、护路林、防风固沙林等类型；从广义上讲，城市森林是以各种林地为主体，同时包括城市水域、草地、苗圃等多种成分，与城市景观建设、公园管理、城市规划相关的一系列街区林分的集合[2]。 

    城市森林作为城市生态系统的自然子系统，在保护人体健康、调节生态平衡、改善环境质量、美化景观等方面具有其他城市基础设施不可替代的重要作用，也是衡量城市可持续发展水平和文明程度的重要标志。城市森林具有净化大气、改善城市小气候、降温增湿、减少因建筑物密集而导致城市气温上升的“热岛效应”，具有固碳、降低噪声等生态功能。其中，净化大气功能具体包括释放氧气、滞尘、吸收有害物质和杀菌等作用。城市森林具有的生态功能相当于为城市居民提供了相应的生态环境服务，由于这种生态服务具有外部经济性，所以必须把城市森林作为生态公益林进行建设。尤其是在城市居民区可用于绿化的土地非常有限的情况下，更需要大力加强城市森林的建设。 

    城市森林生态服务具有价值和使用价值，对于居民个体来说，由于在消费上不具有竞争性以及排他性，城市森林生态服务不可以直接进入市场，如：森林对周边地区的净化空气作用等。城市森林周边的居住区要比远离森林的居住区的空气质量更高、拥有更舒适的游憩场所、房地产更易增值，因此，对于居住区来说，城市森林生态服务具有较弱的排他性。 

    由于城市森林所提供的生态服务具有正外部性和非排他性(或较弱的排他性)，城市森林所提供的生态服务不能进入市场，不能像有形商品那样进行等价交换，一般来说，应由政府供给。但是在政府的供给无法满足居民需求的情况下随着居民生活水平的提高和环保意识的增强，非政府供给也逐渐增加。虽然城市森林建设是城市绿化的一种有效方式，由于具体的城市森林数据无法获得，因此以城市绿化统计数据作为城市森林生态服务供给的依据。 

(二)我国城市森林生态服务的供给现状 

    2003年末，我国全部地级城市建成区绿化覆盖面积71.3万公顷，比上年增长18％，增长率上升4.3个百分点，建成区绿化覆盖率由上年的30.4％上升到32.5％，地级城市人均公共绿地面积5.3平方米，低于同期全国城市人均公共绿地面积6.5平方米[3]。全国绿化委员会办公室2006年发布的《2005年中国国土绿化状况公报》显示，全国城市建成区的绿化覆盖率由1981年的10.1％提高到31.66％，人均公共绿地面积从1981年的2.3平方米提高到7.39平方米，分别比“九五”末增长3.51个百分点和3.7平方米。

    城市的绿化离不开居民的参与，全国绿化委员会统计数据显示，1991～2000年义务植树率在41.12％至46.63％之间。2007年3月12日是全国第29个植树节，也是我国已开展全民义务植树运动的第26年，虽然公民履行义务植树的尽责率不断提高，但是到2006年全民义务植树尽责率仅为55％。 

    屋顶绿化是居民参与城市绿化的另一种有效方式。据科学测定，一个城市如果把屋顶都利用起来进行绿化，那么这个城市中的二氧化碳较之没有绿化前要低85％。由于屋顶绿化成本较高，缺少相关政策的支持和投资保证，目前仅在成都、重庆等地小范围地开展屋顶花园建设。 

二、我国城市森林生态服务供给存在的问题分析 

    通过对我国城市森林生态服务供给现状进行分析，发现存在以下问题： 

(1)改善环境的资金投入偏重于污染治理。目前的环境污染治理措施比较注重控制污染源，运用这种直接减排的“节流”手段同时也会对经济的发展起着抑制的作用。在现有的污染治理条件下，城市经济的发展更需要“开源”手段，即大力开展城市森林建设，使城市森林在改善城市环境方面发挥更加重要的作用。表2数据表明，环境污染治理投资总额占国内生产总值比重由2001年的1.01％上升到2005年的1.30％，比重涨幅为0.29％；而园林绿化投资总额的绝对数虽然持续增长，但是园林绿化投资占国内生产总值比重由2001年的0.15％上升到2005年的0.22％，比重涨幅为0.07％，仅为环境污染治理所占比重增幅的1/4。2006年环境污染治理投资总额及园林绿化投资总额占国内生产总值比重都在下降，前者下降0.08％，后者下降0.02％。 

(2)绿色率尚未达到规定要求。从国务院到地方政府都对城市绿化工作做出明文规定，鼓励社会单位和个人采取多种绿化形式，但事实上，由于缺少相应有效的激励和检查督促措施，多数居民区、单位的绿化率没有达到规定要求。虽然在法律上明确了公民具有义务植树的责任，但是居民参与城市绿化的程度仍然很低，主要原因是缺乏有效的组织。 

(3)城市绿化管理机构条块分割，缺少统一协调。涉及城市绿化管理工作的部门有城市园林管理处、城市绿化管理办公室、城市林业局、街道办事处。城市绿化管理办公室原是为了更好地协调各部门工作而设置的，但目前基本上只进行城市绿化数据统计方面的一些事务性工作。开展小区绿化和全民义务植树工作需要在各街道办事处的具体组织下进行，而这些工作却都划分给园林部门，事实上园林部门只进行树种的选择和具体实施指导工作，导致居民参与度低、参与渠道少的局面。目前，北京将市园林局和市林业局合并为园林绿化局，对市区内和市郊的绿化工作进行统一规划，这一做法值得借鉴。 

(4)养护管理资金不足。虽然对城市新建、扩建、改建工程项目和开发住宅区项目要求其基本建设投资中应当包括配套的绿化建设投资，事实上很多项目只是象征性进行局部表面绿化，并未在规定的期限内完成绿化任务。市区内的成片森林、小区绿化由于缺少资金投入，多年来停滞不前，而且养护管理资金严重不足，缺少后续养护工作，有一部分上报的绿地已经荒芜，实际城市绿化覆盖率和人均公共绿地面积要低于统计数据。 

(5)城市绿地分布不均衡。不仅城市内部区域之间绿地分布不平衡，城市中心区和老城区绿地数量也不足：全国仍有76个城市人均公共绿地不足3平方米，其中36个城市绿化覆盖率不足10％。由于居住小区绿地紧张，所以生态绿化建设应以乔木为主。但是有些城市在水资源和绿化用地紧张的情况下，投入大量资金用于草坪修整，结果事倍功半。在城市人口密集、建筑密度大、生态问题突出的现实情况下，树木截干、成片空地树木也被截冠修剪、不能有杂草的草坪、盆景式绿化不仅导致高额的建设成本和维护费用，而且经常发生病虫害。 

(6)城市森林化程度有待提高。虽然从城市绿化角度考察绿化达标率较高的地段，其绿化效果好，但从城市森林生态系统角度考察，森林质量一般都不高，城市森林化程度也有待提高。因为城市森林的衡量指标主要采用林木覆盖率指标，林木覆盖率是指城镇林木的树冠投影面积与城镇用地面积之比，可能大于或小于城市绿化覆盖率，它反映了城镇树木的数量。 

三、加强城市森林生态服务供给的对策 

(一)有效保证城市工程项目绿化和企事业单位绿化任务的完成 

    在对城市新建、扩建、改建工程项目和开发住宅区项目进行审批的过程中，应要求建设单位在城市绿化管理部门预交绿化建设配套抵押金，绿化建设抵押金不应低于该工程项目应配套的实际绿化费用。建设单位在项目完工时申请验收，城市绿化管理部门验收通过后，返还其抵押金。如验收未通过，将书面通知建设单位限期达标，超过整改期限，绿化管理部门动用抵押金进行绿化工作。 

    对城市各个小区、企事业单位实施绿化工作量交易。城市绿化管理部门根据城市的环境状况、占地面积在企事业单位之间进行绿化指标初始分配，允许绿化工作量在企事业单位之间自由交易，即未完成绿化指标的小区和单位必须购买绿化工作量，否则绿化管理部门将处以罚款。政府控制绿化数量，而不是价格，相当于创造一个产权市场，通过创造产权产生全民提供生态服务的效果。相对于管理方法，可买卖的绿化工作量能获得十分巨大的费用节省，将是一种非常有效的经济刺激手段，不仅屋顶花园、城郊森林得以快速开发，而且也能够保证城市居民全员参与城市绿化建设。 

(二)实行城市森林经济补偿政策 

    城市内的成片森林作为生态公益林，需要制定以下成片森林经济补偿政策： (1)科学合理地确定补偿标准。由于中央森林生态效益补偿基金补偿的对象是重点公益林，因此，城市内的成片森林不在其补偿范围，需要市政府确定生态服务的市场价格(补偿标准)。首先对成片森林的经营成本和经济收益进行评估，依据评估结果确定补偿标准。 

(2)拓宽补偿资金筹集渠道。补偿资金筹集渠道具体包括政府财政拨款、向居民征收城市森林生态税、自愿捐款、收缴绿化未达标罚款。城市森林生态税根据距离成片森林的远近划分不同的纳税额，由社区居委会或物业公司代收，享受最低生活保障的居民可以选择出工出力形式。 

(3)对所有者的经营活动实现减免税收、提供低息贷款的优惠。允许在成片森林从事对森林无危害的经营活动，所减免的税收和减少的利息可抵作为一部分补偿费。 

(三)完善小区绿化政策 

1.制定小区绿化管理政策。政府根据相关法律、法规、小区面积和绿化标准直接下达小区的绿化工作量，由小区物业公司负责绿地、花草树木的养护等管理工作，政府提供各绿化树种、花草的一般市场价格信息，规定人工管护费等收费标准。小区绿化方案和绿化成本评估由小区业主委员会或居民委员会审核，审核通过后签署委托合同。居民缴纳的小区物业费包括绿化费。为了降低监督成本，政府部门应提供电子政务环境下的公共事务监督管理系统，公开各家物业公司的收费和服务项目信息以及居民的评价信息，从而便于物业主管部门、绿化管理部门以及居民有效监督物业管理公司的小区绿化工作。 

2.制定鼓励屋顶绿化政策。为了解决市区内人均绿地严重不足的问题，政府需要制定鼓励屋顶绿化的政策。虽然对住宅来说，屋顶花园能够提高居住的舒适度，但在一些地方实施的时候，常因居民的阻挠而无法开展，为此，需要通过宣传教育来消除居民对屋顶花园的误解，引导居民正确认识屋顶花园的作用。政策应规定居民享有与土地证登记的使用面积相同的屋顶面积，在限期内未登记的居民视为放弃屋顶绿化，由同一单元的其他居民享有。政府部门根据城市园林经费情况给予适当的补助。屋顶花园在通过园林管理部门的验收后，可由房管部门办理产权证，从而保护居民的投资。屋顶花园需要与房屋一起交易，但屋顶花园应免予所得税。 

3.制定促进居民社区参与的保障政策。促进居民参与社区绿化的具体政策包括以下五个方面： 

(1)加强社区组织工作。一个社区的居民共享小区绿化后的生态效益，他们之间存在一定的社会关系，居民之间存在着持续的互动关系。为了形成社区居民之间良好的互动关系，需要加强社区组织的建设工作。居民作为社区参与的主体，其参与社区活动的意愿与居民对社区的认同度具有显著正相关关系。随着社区工作者素质的提高，居民逐渐形成对社区的归属感和认同感，社区功能将随之得到有效发挥，从而保障小区绿化工作的有效开展。 

(2)有效组织义务植树活动。义务植树应以居住小区为组织单位，由居委会负责小区绿化的组织，各单元组长走访各住户居民，了解居民参与绿化的形式，制定行动方案。对居民的参与情况进行张榜公布，按参与程度排名，起到一定的鼓励和惩罚作用。 

(3)鼓励个人投资城市公共绿化建设，鼓励认建、认养公共绿地和道路绿地。社会单位和个人投资城市公共绿化建设或认建、认养公共绿地和道路绿地的，市、县(市、区)人民政府或城市园林绿化主管部门可采取授予其冠名权、颁发荣誉证书等多种形式予以表彰和奖励。认建、认养公共绿地和道路绿地的个人应当与养护责任单位签订认建、认养协议书。 

(4)实行由物业公司管理居住区绿地，代收小区绿化费。由业主委员会委托物业管理单位对小区绿化进行管理；未实行物业管理的小区，由社区居民委员会负责落实养护责任。 

(5)将居民的社会参与信息纳入到个人信用体系中来。随着分散在各行各业的个人信息的整合，我国个人信用体系将得到完善。街道办事处利用我国电子政务系统将居民在社区的参与情况录入到个人信用档案中，将极大地提高居民参加义务植树和捐款的积极性。