自然游憩

(林场发[2011]249号)

我国拥有极其丰富的森林旅游资源。多年来，以森林公园、湿地公园、自然保护区为主要依托的森林旅游业一直保持着15%左右的年增长速度，森林旅游年接待人数超过4.5亿人次，占国内旅游人数的五分之一强，森林旅游已成为我国旅游业的重要组成部分，并在推动我国旅游业又好又快发展中显示出强劲动力。为深入贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10号)和《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发〔2009〕41号)，进一步挖掘我国森林旅游的发展潜力，提升发展水平，国家林业局、国家旅游局决定加强战略合作，共同把发展森林旅游上升为国家战略，作为建设生态文明的重要任务，实现兴林富民的战略支撑点，推动绿色低碳发展的重点领域，促进旅游业发展新的增长极。为此，提出如下意见。
 一、充分认识加快发展森林旅游的重要意义
    (一)加快发展森林旅游是建设生态文明的重要任务，是经济社会发展的迫切要求。随着我国经济社会的快速发展和人们生活水平的不断提高，我国旅游业呈现出蓬勃发展态势，尤其是以走进森林、回归自然为主要特点的森林旅游越来越成为公众特别是城镇居民的旅游新内容，人们对林区观光、休闲游憩、生态养生、山水摄影、自然探索等方面的需求日益增大，加快发展森林旅游对于建设生态文明、满足国民日益增长的精神文化需求、提高人民的生活质量具有十分重要的意义。
   (二)加快发展森林旅游是推进现代林业发展和旅游业升级转型的强劲动力。森林旅游是新兴的林业产业，是开发利用森林多种功能的主要形式，是实现森林资源永续利用的有效途径。多年来的实践证明，发展森林旅游，有利于林区自然资源和生态环境的保护，实现森林资源的可持续利用；有利于丰富和完善旅游产品体系，促进旅游业的升级转型；有利于拓展林业产业发展空间，促进林业产业结构调整，壮大林区经济实力；有利于普及生态文化知识，提高人们的生态文明意识。
  (三)加快发展森林旅游是实现兴林富民和兴旅富民的重要途径。森林旅游是林业经济发展新的增长点，具有环境成本低、产业链条长、就业容量大、综合效益好的产业优势，并且在推动农村、农民生产发展、生活富裕中具有天然的地缘优势。加快发展森林旅游，是拓宽林农就业渠道、增加林农收入、改善林农生活条件的重要途径。同时，有利于巩固集体林权制度改革成果，维护林区的繁荣稳定；有利于推动城乡交流，促进城乡经济社会一体化发展。
二、加快发展森林旅游的指导思想、基本原则和总体目标
   (四)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展的总体要求，解放思想，深化改革，创新体制机制，转变发展方式，加强统筹协调和部门合作，提升建设和服务水平，增强森林旅游业发展活力，把森林旅游业培育成为我国林业的支柱产业，培育成为我国旅游业发展新的增长极。
   (五)基本原则。坚持严格保护、科学规划、合理利用、协调发展，实现森林资源保护与利用、生态与产业良性发展的格局；坚持以人为本，因地制宜，整合资源，打造特色，不断满足人民群众日益增长的森林旅游需求；坚持协同发展，加强区域合作，加强森林旅游与文化旅游、乡村旅游、红色旅游的融合，实现资源互补，利益共享；坚持改革创新，建立适应市场经济发展的管理体制和经营机制，不断提升森林旅游的产业规模和发展质量。 
   (六)总体目标。到2020年，各类森林旅游景区总数达到8000处，构建起以森林公园为主体，湿地公园、自然保护区旅游小区、森林植物园(树木园)、林业观光园等相结合的森林旅游发展体系，形成较为完善的森林旅游基础设施和服务接待能力，开发一批特色鲜明的森林旅游专项产品，推出一批国际国内一流的森林旅游景区。全国年森林旅游人数达到14亿人次，创社会综合产值达8000亿元，将森林旅游培育成林业支柱产业，满足城乡居民森林旅游的需求，促进森林旅游健康持续发展。
三、加快发展森林旅游的主要任务
    (七)加快森林旅游景区发展。优化资源配置，在森林植被良好，景观资源丰富，生态环境优越，文化底蕴深厚的森林、湿地等区域，加快森林公园、湿地公园等各类森林旅游景区的发展。在理顺产权利益关系和群众自愿的基础上，支持鼓励林农利用具备一定景观条件的集体或个人经营管理的森林资源，提供森林旅游服务。在区位条件良好、具有林业特色的区域，鼓励各类林业观光园、采摘园和特色文化园的建设。
    (八)提升景区建设水平和服务质量。改善森林旅游景区的外部交通条件，完善景区的供电、供水、供气、供热和通信等设施。加快森林旅游基础设施建设，重点加强资源环境保护设施、科普教育设施、旅游道路、停车场、游客服务中心以及各种安全、环卫设施的建设。改善景区接待服务条件，创新完善森林旅游服务体系，大力提高森林旅游接待服务质量。加强生态文化建设，强化生态文化教育功能。实施森林旅游精品工程，打造一批森林旅游精品景区，推出一批“全国森林旅游示范区”。积极开展森林旅游在线服务、网络营销、网络预定和网上支付，逐步提高景区的信息化服务水平。
    (九)构建具有可持续竞争力的森林旅游产品体系。在提升传统观光旅游产品的同时，重点发展休闲度假旅游。积极发展山地森林生态游、冰雪度假游、温泉度假游、森林生态养生游、城郊森林休闲健身游、滨海森林生态游、民俗风情体验游等特色森林旅游形式。丰富特色森林旅游项目，在加强保护、严格监管的前提下，因地制宜地开展登山、漂流、滑雪、山地自行车、滑翔伞、定向越野、溯溪、探险、攀岩、露营等森林旅游活动。打造一批有吸引力的森林旅游精品线路，加强“森林人家”等森林旅游接待服务品牌建设，开发富有地方特色的森林旅游商品和富有文化创意的森林旅游纪念品。
    (十)深化森林旅游经营机制改革。在确保景区管理机构行使统一规划、统一管理职能并保持森林旅游资源权属稳定的基础上，鼓励国内各类企业、社会团体、个人以合资、合作等形式参与森林旅游景区的开发和经营；引入现代企业管理制度，依托市场在资源配置中的主导作用，提高景区经营水平和资源利用效率。积极引导森林旅游经营企业集群化、专业化发展；积极推进建立各级森林旅游行业协会，加强森林旅游行业的自我管理。稳步推进“中国森林旅游试验示范区”建设，大胆探索有利于森林旅游发展的管理体制、经营机制、投入机制和开发建设模式。
    (十一)加强宣传推广。加大森林旅游宣传力度，打造优秀森林旅游品牌。国家林业局、国家旅游局定期举办“中国森林旅游节”和“中国森林旅游博览会”，强化国家级宣传品牌建设；充分利用电视、报刊、广播、网络等公共媒体，将系列报道与专题报道相结合，加大对森林旅游的公益宣传力度。引导各地不断丰富和推出具有地方特色、资源特色和文化特色的森林旅游主题活动；立足自身资源优势和产品优势，准确把握市场定位，加大特色森林旅游产品的宣传和推介。推动森林旅游景区与专业旅行社之间的合作，鼓励旅行社把开拓森林旅游市场纳入重要的业务范畴。
    (十二)推动农民增收和农村经济发展。引导森林旅游景区积极为周边林农提供就业机会。鼓励林农依托各类森林旅游景区，大力发展餐饮、住宿、运输、导游服务等森林旅游相关产业，大力发展直接为森林旅游服务的种植业、养殖业和制造业，着力兴办“森林人家”等接待服务设施，让游客体验“住森林人家、吃绿色食品、呼吸清洁空气、欣赏森林美景、品读自然山水”的人与自然深度融合的森林旅游新形式。鼓励农民积极利用森林风景资源，建设经营各具特色的森林旅游景区(点)，引导各地立足自身文化特色，建成民族村寨、民俗文化村等。
    (十三)强化区域间合作。支持相邻行政区域间整合毗邻的森林旅游资源，提高资源的完整性，共同打造森林旅游品牌，扩大市场知名度；允许跨行政区划的森林旅游景区按照行政区划设置各自的管理机构，保持独立管理和经营。鼓励相邻省区间、相邻景区间在森林旅游产品开发、旅游线路设计、市场营销和交通服务等领域加强合作。支持各级政府在区域旅游合作中发挥主导作用，积极营造互利合作的良性氛围。鼓励各专业旅行社逐步开拓跨地区森林旅游客源市场，并在业务工作中加强合作。
    (十四)加强资源保护和植被景观建设。加强对珍贵森林旅游资源的基础研究，建立科学的分类、调查与评价体系，明确保护对象和范围。加强对森林旅游景区资源保护工作的指导，加强保护能力建设，落实对珍贵资源的保护措施，建立保护档案，逐步建立起必要的监测体系；合理规划建设各类森林旅游设施，建设项目做到尽量不占或少占林地；做好重大旅游开发项目的前期研究及生态环境影响评估；将森林公园内非林地上的各类开发建设纳入森林公园总体规划的控制范畴；加快景区造林绿化，加强风景林抚育和改造，全面提升植被景观质量。
四、加快发展森林旅游的政策及保障措施
    (十五)科学规划。将森林旅游统筹纳入全国旅游发展规划。编制《全国森林旅游发展规划》及各省、自治区、直辖市森林旅游建设发展规划，挖掘森林旅游发展潜力，统筹各类森林旅游景区发展。指导森林旅游景区认真做好总体规划的编制和修订，增强规划的科学性和可操作性；增强规划实施的严肃性，坚持以总体规划统领景区的开发建设；坚持“以人为本、重在自然、贵在和谐、精在特色”的景区开发理念。 
    (十六)完善法规、标准。进一步完善现有法律法规，明确森林的游憩功能，确立森林旅游发展的法律地位；研究制定《森林公园管理条例》、《湿地公园管理条例》，加强森林公园、湿地公园的规范化管理建设；推动地方性法规的制定，对于重要的森林旅游景区，鼓励制定“一园(区)一法”。完善森林旅游标准化体系，逐步制定森林旅游景区在规划、保护、管理、建设、经营、服务等领域的国家标准或行业标准。积极开展标准化试点示范工作，进一步提升森林旅游标准化服务水平。
    (十七)加大投入力度。各级林业、旅游行政主管部门要紧密合作，积极争取将森林旅游发展纳入各地经济社会发展规划，把城市型、城郊型森林旅游景区纳入城市公共服务网络；加大对森林旅游基础设施建设的投入，积极争取将森林旅游景区发展需要融入铁路、公路、水运码头、支线机场等相关建设规划。积极争取将国家级森林公园、湿地公园的基础设施建设纳入林业基本建设中央投资计划。把发展森林旅游作为各级林业基本建设、林业产业扶持、林业重点工程、旅游发展基金等项目资金的重要支持方向。积极争取国家文化和自然遗产地保护、旅游景区基础设施建设等国家项目的支持。扩大林业信贷对森林旅游的扶持，积极推进金融机构的信贷支持。鼓励各类经济实体依法投资森林旅游景区景点、旅游项目、商业网点、服务接待以及交通运输等的建设和经营。
    (十八)加强监督检查。建立健全对森林旅游景区的监督检查制度，规范监督检查机制。督促森林旅游景区加强资源保护，加快开发建设步伐，实施规范化保护、建设、管理、经营和服务。加大执法力度，严厉打击各类违法占用林地、破坏森林风景资源和生态环境的开发建设行为，严厉打击各类非法旅游经营活动，严肃查处无规划或不按规划进行建设的行为，坚决取缔不按程序审批、不符合主体功能定位的开发建设项目。充分发挥行业协会的作用，维护旅游经营者和旅游消费者合法权益，提高行业自律水平。
    (十九)加强安全管理。坚持“安全第一，预防为主”的方针，确保旅游者的人身安全。健全景区安全管理制度，严格执行有关安全标准。配备安全保障和救援队伍，完善安全设施设备，加强安全检查，强化安全培训，落实安全责任。完善事故应急机制，建立火灾、地质灾害等安全隐患的监测预警、应急疏散制度，建立医疗急救站(点)和报警点，配备急救物资及设施。强化森林消防工作。维护好景区治安和森林旅游秩序。加强饮食卫生和环境卫生管理。严格执行安全事故报告制度和重大责任追究制度。
    (二十)加强人才队伍建设。鼓励各林业院校强化森林旅游学科建设，加快实用型、技能型森林旅游人才培养；发展森林旅游职业教育，提高从业人员的职业技能水平；制定并实施森林旅游人才培训计划，重点加强森林旅游管理人员、导游员、解说人员的分级分类培训；鼓励相关领域的专业技术人员特别是离退休老专家、老教师从事森林旅游专业解说工作。
    (二十一)健全组织领导。国家林业局、国家旅游局共同设立“全国森林旅游工作领导小组”及其办公室，定期召开工作协调会，加强对森林旅游产业发展的领导。各地林业、旅游行政主管部门要加强合作，建立联合推动森林旅游发展的有效机制。同时，积极争取其他部门的支持，会集各方力量，调动一切资源，合力推进森林旅游发展。
     各级林业、旅游行政主管部门要进一步解放思想，转变观念，深化对加快发展森林旅游重要性的认识。各级林业行政主管部门要加强对森林旅游资源保护和利用的指导、监督和执法力度；各级旅游行政主管部门要加强对各地森林旅游发展的指导，创造良好的森林旅游发展环境和市场条件。要根据各地实际，明确森林旅游的发展定位，研究出台支持森林旅游发展的具体措施，确保在森林旅游发展中取得新突破，为我国到2020年成为世界旅游强国做出更大贡献。