自然游憩

一、引言

国家公园起源于美国，最早是美国的艺术家提出的概念，他当时对美国西部大开发所产生的一些负面影响造成的忧虑提出了保护的模式。在1871年，美国成立了世界上第一个国家公园，就是黄石国家公园，次年美国国会通过了黄石国家公园法案。国家公园成立以后，在全球范围内得到很大的响应。到目前为止，世界各地已经有国家公园3800多处，但是从保护类型来讲，IUCN所统计的是有3万多处，只不过以National park命名的建立保护地有3800多处，遍布各个国家和地区，建设过程中，特别是这里非常起作用的就是世界自然保护联盟也就是IUCN，以及联合国教科文卫组织，他们基于各个国家公园的实践，在IUCN的第十次会议上确定了国家公园的国际定义，但这个国际定义是对于现实的总结，而不是新的科学的规定，他指的国家公园主要是“国家划定一定面积的天然陆地和海洋区域为保护该区域的一个或多个具有国家和国际重要意义的自然资源和人文资源及其景观和生态系统，禁止在该区域开发或有害的侵占，并提供一个可以环境及文化相融的精神、科学、教育、休闲、访问的空间，是实现资源有效保护和合理利用的特定区域。”

基于这样一个界定，各个国家在实践中有所不同，但总体来讲，在国家公园的功能上大家一致认为，作为一个国家公园应该具有四个主要功能，一是保护功能，二是科研功能，三是教育功能，四是旅游功能。

我国在十八届三中全会提出要建立国家公园体制，这是基于我们国家保护地发展的现状和存在的问题而言，我国第一个建国以后的自然保护区是1956年成立的，但到文革增长数量都很小。改革开放以后，各类保护地包括名称、数量都得到了很大的增长，目前有13类的自然保护地，同时在总数上达到8100多处，国家级的保护地超过3000处，各类保护地已经占陆地总面积的18%。与此同时，这些保护地分属不同的部门管理，而且管理过程中各个部门还有相应的规章和制度。在这个建设过程中存在一些问题，这些问题主要有三个方面：一个是因为多类型和多数量的保护地，人为割裂生态系统的完整性，因为不同的生态要素和不同的部门、不同的保护地，采取不同的措施，所以使得保护地特别是一个完整的系统划分为不同的保护地以后，使得保护的效率减少了。二是区域的交叉重叠严重与多头管理，特别是像一些知名的旅游地，像张家界、九寨沟，它都是有很多保护地的帽子，有世界自然遗产、世界地质公园、森林公园、自然风景名胜区等等，甚至还有很多空间上的重叠的，这样会造成建设上的重复和投资上的重复，增加了管理成本，浪费行政资源。三是保护与开发的矛盾日益突出，有的时候过分强调的开发和利用，忽视自然生态保护和公共服务的功能。但也有的时候因为过于严格的保护，忽视当地居民的生态补偿，这都是开发过程中的问题，这些问题也是我们下一步为什么要建立国家公园一个很重要的原因。

二、我国建设国家公园的条件

我们国家建设国家公园体制，或者是建设国家公园具备什么样的条件？应该说改革开放到了现在，各方面条件应该相对比较成熟，主要来看，有四个方面的条件：从资源来看，因为从资源来看是具有代表性和典型性的，我们国家的国家级自然保护地区有3000多处，这些保护地像自然保护区、风景名胜区很多所在的地域，无论生态系统的完整性、代表性、典型性以及从景观的观赏性上都非常有代表性。从资金条件来看，前期我们很多自然保护地，可以说除了自然保护区之外，国家投资多一些，其他很多保护地都是靠一些经营性收入，但到了现在这个阶段，我们国家的国力增强了，财政收入也不断增加，同时生态文明建设投入也不断增强，我们要建设国家公园，财政投入有更多的可能性，资金上比较有条件。从组织条件上，现在已经成立了以国家发改委牵头、13个部门参与的国家公园体制试点工作领导小组，有办公室负责目前9个试点的一些建设规划、技术指导，这应该是跨部门的联合的工作组，这个工作组也符合国情，在目前的情况下，能够有力的推动国家公园的试点和后续国家公园的建设。从技术条件上，国际上国家公园的建设到现在140多年，积累了很多丰富的经验，特别在资源保护、生物监测、功能区划等方面，还有处理保护利用的关系方面，包括国家公园里如何开展旅游都有很丰富的经验。同时我们国家的自然保护地到现在30多年也积累了经验，这些技术也为下一步我们要整合设立一批国家公园打下了很好的基础。

三、我国建设国家公园目的与目标

主要有三个方面，一是从生态文明制度建设角度上是有机组成，也是我们国家的一个生态名片。二是能够提高自然生态保护的效率，能够比较好的处理好保护与开发之间的矛盾，因为国家公园的保护优先，但是保护的基础上我们有科研、教育以及旅游，这些关系通过空间有序布局，容量的调控，使得保护效率得到很好的提高。三是完善生态保护的监管体制，实现自然资产统一管理，这个也非常重要，比如作为一个山体，它目前来讲分割为不同的保护地，山上可能是森林公园，山下有可能是湿地公园或者属于风景区，这样不同的保护地不同部门管理，导致了管理上的难度，如果我们进行国家公园的考量以后，可能会把它整合成一个国家公园，这样对统一管理带来了便利。

国家去年出台推进生态文明建设的意见明确提出，我们建立国家公园体系就是要实现分级统一管理，要保护自然生态和自然文化遗产的原真性和完整性。两会期间公布的“十三五”规划纲要里也明确提出，我们要整合四个一批国家公园，这个国家公园已经成为了我们国家在“十三五”期间重要的工作。刚才李老师也提到这是一个非常重要的方面，不但是在生态文明制度建设里，同时对旅游资源的管理，前面吴博士介绍瑞典的时候提到，我们旅游战略管理有可能会实现统一管理、科学管理和共同管理方向。

四、我国建设国家建设国家公园的途径

总体来讲我们应借鉴国际上国家公园建设的管理先进理念，因为国家公园还是国家通行保护地的语言，所以国际经验还是要借鉴的，也要结合我们的国情，探索适合我国国情的一个公园体制、运营机制、关联制度、法律法规、标准规范、利用模式以及投入机制和其他保障体系，要适合我们国家的国情，这样使这个国家公园达到生态环境保护和合理利用双赢的目标。

具体来讲主要包括以下几个方面：从法规制度方面，从国家层面应该推动国家公园法的立法工作，因为到底你先有法还是先有国家公园，这在法学上也在探讨，但是从顶层设计上来说是非常需要的，如果国家层面上没有国家公园的法律，后续在建设中会得不到好的处理。针对每一个国家公园，它也要进行一定程序的立法，来一园一条例，以法律的形式确定国家公园法律制度，还有其他的具体管理制度，这都是结合国际的一些理念，同时要结合中国的国情，是探索性的。

从管理体制上应该是按照经济统一效能的原则，来组建国家公园的管理机构，统一行使国家公园相关的管理职能，特别是在规划建设、生态保护、旅游利用、社区发展方面。为什么提到社区发展？因为我们国家的国家公园未来建设肯定会涉及很多社区问题，因为我们国家和美国、加拿大相比，我们人口密度比较大，我们国家推的9个试点里面，里面都或多或少存在社区的问题，比如说三江源，中央深改组的会议的形式已经批复了方案，但是它的面积有15万平方公里，有大量的农牧民在这个范围里，他们未来的发展是需要考虑的。

规划建设，探索多规合一的博士来组织、编制国家公园的重点规划，同时在建设项目上要合理确定它的内容和规模，这里面包括保护的项目、科研的项目、环境教育项目还有旅游利用方面的一些项目。

投入机制方面，主要有两个方面，一个是资金投入应该是多渠道、多形式，以财政渠道为主，但是社会捐赠以及其他的模式也需要来探讨，其他国家的公园也不是完全由国家大包大揽，但国家投入是主体，要保证国家公园的公益性和资源国有的属性。二是管理上实现收支两条线，一些经营收入和支出应该分开，这样有利于保持国家公园的公益性。另外还要探索一些特许经营，怎么样在国家公园搞特许经营，所有权和经营权怎么样处理等等，这些其实都是在投入机制里要考虑的。在政策标准上要不断的完善，特别是一些具体的国家公园里面科研也好、监测也好，旅游也好，它的建设服务的标准和规范也是国家公园建设里要重点考虑的一些问题。

监督管理，特别国家公园是舆论比较关注的，从我们国家的情况来看，从十八届三中全会提出这个国家公园体制建设的战略思想以后，一些媒体包括不同部门，从学界到产业界都进行了很多探讨和议论，说明这个事大家都很关注。所以舆论的下一步，国家公园建设到底是保护和旅游的问题如何处理，需要不同的利益相关者来参与，特别是最后的一些监督方面，公众的力量也是要重视。

 我们国家国家公园未来建设的途径和路线图，它是分步实施的步骤，第一步是做好顶层设计，开展试点探索，现在目前做的就是这个，我国已经推了9个试点，在这之前不同部门也推了国家公园，但是从国家层面，以发改委牵头，13个部委进行综合考量在我们国家还是第一次。从2015年开始试点了9个，试点是3年，在试点的同时也组织了一批专家，包括一些国际组织的机构的专家来探讨从国家层面进行顶层设计的考虑，试点和理论同步，这样积累一些经验找到一些理论依据，同时完善顶层设计的方案，在这个基础上设立一批我们国家的国家公园。现在国家公园是叫做国家公园体制试点区，还不叫国家公园，就是我们那九个，但是下一步试点结束以后，再来按照国家公园标准来评判，是不是国家公园，如果是国家公园，就按照正式命名，正式命名以后就要有机构来管理，可能在体制上要建立一套体制，到底是哪个部门来管理，还是新设立部门，这些都需要探讨，什么机制来运作这样一个国家公园，在这个基础上和原有的保护地是什么关系，这是我们很重要的一步。这个基础上往下推，最后再来完善相应的法规和政策，来促进国家公园健康有序发展，使国家公园真正实现到保护和利用双赢的目标，使国家公园成为生态文明建设的亮点，同时成为我们国家的生态名片，也是旅游名片。