自然游憩

  时代变化、社会进步，林改配套改革面临重重新挑战必须直面

  目前，集体林在我国森林资源培育和木材、竹材及其他林产品有效供给中举足轻重，尤其是南方集体林区。要保证集体林权制度改革健康发展，必须清晰界定集体林产权，但仅仅界定产权还远远不够，只有森林资源保险、补贴、林权抵押贷款、林地适度流转等配套工作及时跟进，才能增强集体林经营者获取收益的潜力。

  刘璨对记者说，在成绩面前，必须保持清醒。集体林发展依然面临严峻挑战，无法回避。在城市化和城镇化大背景下，大量农村劳动力涌向城市城镇，农村劳动力，尤其是懂经营会管理的青壮年劳动力缺乏，将导致林业发展后劲不足。林业与农业等其他产业比，效益较低，而且这种趋势还在加剧，经营集体林所获得的收益与其他产业的差距在不断拉大，如各级政府对种植业补贴和扶持力度明显高于林业，外出打工收入明显高于从事集体林业的收入等。随着人口红利逐步消失，林业劳动力成本将明显上升，这对集体林经营管理将是致命打击，如果再加上资本流动性过剩推动生产要素价格上涨的因素，集体林经营管理成本将会更高，而木材及其他林产品价格上涨跟不上劳动力和其他生产要素价格上涨的步伐，将进一步压低集体林经营的收益空间。家庭经营规模小，农户资本积累有限，加上农民林业专业合作组织发展滞后以及农民心存疑虑等，规模经济难以在短期内形成气候；与此同时，由于资本追逐利润的本性，国内外大资本将强势上山下乡，集体林可能成为继房地产、能源和股市等之后的另一个资本追利的产业，小林农显然“斗”不过大资本。我国经济发展对国际贸易的依赖不断增强，集体林发展受到国际贸易和国际经济形势的影响也将随之加深，如2008年的次贷危机和目前不断演化的欧债危机，直接冲击着我国林产品出口，进而影响到我国集体林森林资源培育和农民的收益。与计划经济体制不同，在市场经济条件下，政府可以选择的激励集体林发展的政策空间缩小了，而目前参与集体林生产经营的主体又出现了多元化，影响集体林政策的因素复杂化。所有这些挑战，都增加了制定相关集体林政策的难度，缩小了政策的可选择空间。

  寻求突围，林改配套改革政策设计不能回避也避不开国内外大环境

  集体林不是独立于社会经济发展和生态建设之外的世外桃源，必然受到国内外乃至社区等多种因素的影响和制约。因此，配套改革政策设计必须高度关注不断发展变化的周遭形势。

  刘璨说，在制定相关政策时至少有4点不该被忽视：一是国际金融危机、欧债危机、气候变化，国际多边和双边协议、条约、议程等，对我国集体林发展所可能产生的影响，如人民币升值导致进口木材价格下降，在获得木材价格优势的同时，又会导致木材产品供给缺口拉大和国内木材价格下跌并存的态势。二是国家宏观经济和生态建设发展战略趋势可能对国家集体林经营管理产生的影响，如20世纪90年代，经营主体的林业税费负担较重，致使南方集体林发展非常缓慢，这与国家实施中央与地方分税制等相关财政税收政策有密切关系。三是与林业发展相关的其他部门的发展战略与政策可能对集体林经营产生影响，其中比较典型的例子是我国实施退耕还林工程以后，政府部门对退耕地造林给予补贴，但2003年以后，我国陆续减免农业税费，对粮食和油料生产给予多种补贴，并实施粮食收购保护价等政策措施，这些措施直接导致退耕地造林补贴相对缩水，致使一些地区出现退耕地复耕。四是国家林业重大举措和发展战略。以上种种因素，都会直接影响我国集体林业配套改革政策选择及其可行性。

  仅仅确权并不够，林农得有钱赚而且赚得比其他产业多才会选择林业

  林农和林业经营主体为什么要搞林业，说到底，就是“钱”，林农有钱赚而且赚的钱比其他产业多，才会选择林业并尽心尽力地经营林地。刘璨说：“只有当从事林业生产的收益不低于其他产业的收益时，人们才会选择林业，才能实现森林面积、蓄积的双增加，从而实现保障民生与森林资源可持续经营的多赢。”

  什么样的政策才称得上对症下药？显而易见，关注民生是关键，应该把关注民生作为政策设计的切入点。

  “在我看来，以关注民生为切入点，可以从几个方面着手：一要看集体林配套改革措施的试点实施效果；二要关注资本上山的相关政策；三要了解农民林业专业合作组织的相关政策；四要开阔眼界，研究宏观经济政策、其他部门和国际经济与政治格局对集体林经营可能产生的影响。”

  刘璨说，集体林配套改革措施主要以试点的形式实施，眼下迫切需要分析这些试点政策的效果，如对森林资源和农民生计、农民生产行为产生了什么影响？是否在全国推行？哪些方面还需要完善？如何完善？是否适合城市化不断加深等新形势的时代要求等等。在配套政策设计时，应有比较全面的认识，才能制定适宜的政策，协调大企业利益与农民利益、生态效益与农民利益，保障农民生计。同时，国际政治经济格局的变化必然会对我国集体林经营产生影响，尤其需要关注人民币升值可能对我国集体林经营管理和农民生计、生产行为产生的影响，适时提出应对之策。

  “与我们一般认识上的集体林政策设计不同，目前影响配套政策的因素错综复杂，风险与不确定性增加。我们认为，‘好’政策，往往可能因为一个因素的改变而成为‘坏’政策，这方面其实已有很多教训。因此，配套政策设计需要开展更为细致的工作。”从一个政策研究者的角度看，刘璨建议：选择具有代表性的县（市、区），作为固定样本进行长期观察，集体林政策研究人员一定要亲自下去，不能简单地要求第三方提供数据资料；建立集体林专项政策研究专家制度；更深入地研究专项政策，同时保证集体林政策决策者能够及时获得更为充分的信息，建立起多方的强力互动；建立集体林政策研究基地，政策研究人员可以采用社会科学和自然科学多学科理论和方法对集体林政策开展研究，为决策者提供更充分的信息和更多的政策选择方案。只有这样，才能有效减少可能出现的决策失误，增强政策的可操作性和可行性。