自然游憩

    赵方忠虽然生态保护是公认的实现经济社会可持续发展的保障，各级政府均将其写入政策文件，但在GDP为导向的评价机制面前，可持续大多只停留于纸面，具体的实现手段仍略显苍白。由国家发改委牵头制定的《全国主体功能区规划》的出台，使人们在清晰掌握身边生态保护空间之余又重新看到了希望。根据国家规划要求，《北京市主体功能区规划》于2012年9月正式对外公布，总面积约3023平方公里，约占市域总面积18.4%的生态空间，呈片状分布于人们熟悉的首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区等四类功能区域之内，包含了世界自然文化遗产、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和重要水源保护区等六大生态类型。禁止开发区域是按照《全国主体功能区域规划》有关要求，禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态空间，是北京维护良好生态、保护古都风貌的重要区域。规划明确，除必要的交通、保护、修复、监测及科学实验设施外，禁止任何与资源保护无关的建设，这在某种程度上相当于剥夺了其发展房地产或制造业的权利，而对于适当的旅游开发，因其可通过盈利反哺于生态维护，并不在禁止之列。

    在首都仍处于大开发大建设的背景下，突然冒出来一个禁止的概念，决策者需要关注，这将对18.4％的生态空间产生怎样的实质性影响？更重要的是，发展禁止开发区域的旅游业，社会投资是否有积极性？而周边地区利用禁止开发区域良好的自然生态环境发展经济，又将如何带动禁止开发区域“不开发的发展、富裕与繁荣”？“名份”该不该要？

    优美的自然生态空间让穿梭于钢筋水泥之间的市民充满向往，无以复加的媒体渲染和极富诱惑的市民需求像激素一样迅速滋长出大量冠以各种国家级、市级“名头”的风景区、保护区、森林公园等，截止北京主体功能区规划发布时，北京禁止开发区域已达63处，几乎涵盖了北京所有成片的生态空间。一位曾分管过农林工作的某郊区原副区长告诉记者，2000年之后，各区县申报国家及市级各式名头曾经风行一时，成片的自然生态空间，除世界文化遗产、地质公园有些特殊的要求外，申报其他“名份”基本上没什么门槛，更没什么标准可言，无论是市级还是国家级，基本上是你只要敢申报就能拿到一个，如果是风景好有山有水有特点就能搞个风景名胜区，差一点的要是生物品种多样便可以成为自然保护区，最差的也可以拿个森林公园回去。多数的禁止开发区域管理者向记者肯定了这一说法，2007年成为市级森林公园的门头沟西峰寺森林公园管理处负责人韩秀印就向记者直言，“别人都在申报，西峰寺也不能落伍，其实大家想拿到‘名份’的目的很简单，就是想有了‘名份’之后好向各级部门申请资金进行旅游开发，最差的也可以圈起来收门票。”

    但此后的发展事实却并非韩秀印们想象的那么简单，一方面大部分自然生态区域由于不具备旅游开发的条件，并不能吸引到大量的市民旅游观光，关门收费并不现实。

    即便在目前的63处禁止开发区域中，除了世界自然文化遗产和风景名胜区外，占禁止开发区总量3/4的森林公园、自然保护区、水源保护区等，对外收费者仍寥寥可数，个别实现收费的区域，年旅游收入也少得可怜。

    而另一方面，各类与禁止开发区相关的地方法规，虽规定这类区域的建设管理资金要实现多渠道筹集，并要求区县以上政府将其建设纳入本地区国民经济和社会发展规划，为其提供必要的条件和经费保障，但现实中，少数能够有旅游收入的区域勉强可以自己列支部分建设资金，绝大部分如近40处的市级和国家级森林公园等，基本上没有从政府拿到过建设资金。指责，习惯性地又一次落在市级相关部门的身上。有人指出，前几年成为市级或国家级的禁止开发区域，很多与旅游开发相关的建设项目并不成熟，近两年，随着社会资本对这些资源的高度关注，开展项目建设的时机来了，主体功能区规划的发布又适时阻止了刚刚培育兴起的投资势头。

    而事实上，主体功能区规划虽然对禁止开发区有非常严格的限制，但并不是一点建设都不允许，市级相关部门在主体功能区规划发布之时就曾公开表示，禁止开发区域中，必要的交通、保护、修复、监测及科学实验设施仍可建设，禁止的主要是任何与资源保护无关的建设。

    但是，不管是有意无意，政策效应的确对禁止开发区域的旅游开发产生了影响。而如今，这种继续发酵的影响已经让禁止开发区域经历着另一种危机。以森林公园为例，韩秀印向记者透露，与主体功能区规划相配套的市森林公园管理办法日前正在征求各方意见，不日将正式发布，其中专门对森林公园的设立、变更和撤销作了明确规定。

    “根据新的规定，已经成为市级或国家级的森林公园，市园林绿化局要求在批准的18个月内，必须委托具有相应资质的单位编制森林公园总体规划，确定旅游开发的内容，并据此进行开发建设，规划期为十年，经批准后5年内不得修改。”韩秀印直言，编制规划的费用大约在五十六万元左右，而包括森林公园在内的禁止开发区域大部分是国有林场，政府仅拨付日常的运行费用，这些费用连日常的安全管护都不够，数十万的规划编制费根本无从筹集。类似西峰寺森林公园的区域正面临着“摘牌”的风险，因为规定明确指出，批准设立后未按照规定完成总体规划的，或未按总体规划进行建设的，将被撤销原有资格，且3年内不得再次申报。

    尽管如此，大部分禁止开发区域的管理者仍向记者坦言，虽然“名份”并未给禁止开发区域带去多少实惠，但有总比没有强，有这个“名份”起码还有保护性开发建设的可能，没有的话却是绝对不可能。

    而这也正是禁止开发区域普遍的生存境况，因为在市森林公园管理办法征求意见的同时，北京市森林管理保护条例、自然保护区管理办法、风景名胜区管理办法、河湖保护管理条例、水污染防治条例、水土保持法实施办法等与《北京主体功能区规划》相匹配的地方性配套法规均在制定或修订当中。

    从已经开始征求意见的新法规来看，均有一个相同点，就是由原来的零门槛甚至无门槛，上升为严格的开发建设规范，并计划建立起分类的保护建设机制，对自然保护区，界定核心区、缓冲区和实验区的范围 ；对风景名胜区、森林公园、地质公园等，划定核心区和缓冲区，并要求申报单位必须建立专门的经营管理机构进行直接管理。

    在这样的环境下，资金捉襟见肘的各类禁止开发区域，虽拥有着各类看似光鲜的“名份”，却在保留和退出的边界上苦苦挣扎。

    投资会不会来？尽管禁止开发区域的管理主体大多不具备投资的能力，但良好的生态环境依然为各路社会资本所觊觎。

    “几乎天天都有找过来谈合作的。”韩秀印就告诉记者，因为在现行的各项法规中均明确指出，鼓励单位或个人经批准后，以多种渠道的投资合作方式，依法参与禁止开发区域的项目建设和经营，找上门的投资者虽然大部分想搞房地产，不在禁止开发区的允许范围之内，但其中也不乏一些真正想利用生态资源开发旅游的投资商。

    面对投资者抛出的各式“诱惑”，缺钱的韩秀印却丝毫不敢松口，“禁止开发区域除世界文化遗产和风景名胜区很早便由政府进行开发之外，其他类型的区域均为公益性质，绝大部分由相关的事业单位承担管理职责，政府会拨付一定的维护经费保持管理单位的正常运转，若引入社会投资在保护的前提下进行旅游开发，公益性质就会发生变化，投资成功了收益还能补贴运行费用，要不成功政府的拨款可能也会因此中断或者减少。”韩秀印说，在现有保护经费仍难以保证的情况下，这样的风险根本无法承受。

    其实，对于投资商来说，参与禁止开发区域的保护性建设运营，也同样面临着较大的投资风险，因为禁止开发区域内可用于保护性建设的区域非常有限，根本无法满足投资商发展旅游的要求，更谈不上合理的投资回报，能够赚钱的惟一途径就是整合周边的土地、人文等资源，将禁止开发区域作为旅游景区的一部分进行整体设计开发，但这些与禁止开发区域毫无关系的资源，禁止开发区域基本上没有话语权，由投资商进行协调的难度同样非常之大。

    在这种背景下，也有一些特殊的区域获得了意外的成功，如同样处于门头沟的妙峰山市级森林公园，由于产权归所在的村及镇所有，管理维护的资金主要由村集体承担，而周边不在森林公园范围内的建设用地也归村集体所为，同一主体使之具备了以整体资源吸引投资者的条件，妙峰山森林公园也因此吸引到了社会资本进行投资，尽管到目前为止并未取得多么可观的经济效益，但整体建设运营之后，由此实现的运营收入，在略有盈余的情况下足以保持森林公园的正常运转。

    大部分禁止开发区域的管理者认为，禁止开发区并非不具备投资价值，但投资价值的发挥，并不取决于拥有生态资源的自己，而是拥有周边土地、人文等资源开发使用权的当地政府，若当地政府能够统筹禁止开发区域周边的资源用于旅游开发，实现禁止开发区域的保护和利用，以及周边区域的开发建设，就不会有任何问题。

    补偿该不该给？

    禁止开发以“不开发”为代价，为区域的经济发展和生态环境建设做出贡献和牺牲。反之，如果这些地区不去保护生态环境，而是据此开展大规模、高强度的工业化或城镇化开发，甚至有可能会获得相比周边更高的经济收益。这已经是不争的事实，禁止开发区域内部无法进行大面积的经济建设却承担着生态保护的责任，但保护的果实却大抵落入了周边区域的城镇化实施者或旅游开发者囊中，此类案例不胜枚举。仍以西峰寺森林公园为例，近千亩森林面积所在的门头沟永定镇，在紧邻森林公园的山脚下，如今已经建起了大量的高档别墅，据说每栋别墅售价均超过了1亿元。即便是山区搬迁工程遗留在西峰林林公园上方的古村庄，如今也已经引入了社会投资建设旅游接待设施。而这些大家心知肚明受益于西峰寺超过70％以上的森林覆盖面积的发展成果，却对西峰寺森林公园没有任何的经济补偿。

    不仅如此，由于山上的旅游设施建设需要修建一条贯穿森林公园的道路，还征用了森林公园的部分用地，因为征用土地属于国有用地，西峰寺森林公园不仅没有得到任何经济补偿，反而却因此增加了森林的管护和运营压力。从社会公平的角度看，对禁止开发区域因保护生态环境而牺牲的经济利益应给予相应的经济补偿。表面上看，对于同属于一个省份的不同地区来说，由于属于同一个行政区，本着“谁受益、谁补偿，谁保护、谁获利”的原则，较为容易建立横向的生态补偿机制。

    但西峰寺森林公园的事实告诉人们，即使是同处一个行政区，不同地区之间的生态补偿实施起来也是相当困难。“并非是周边区域不愿补偿。”韩秀印直言，因为没有补偿的实施细则，地方政府虽都有补偿的意愿，但即便是想补偿也不知道应该如何补偿，现在人们几乎在所有与禁止开发区相关的政策文件中，均能看到对生态补偿的表述，但基本上都是一句“继续完善山区生态补偿机制 ”，而对于如何完善却鲜有详细的论述。“禁止开发区在没有禁止开发建设的时候，管护经费不到位的情况就大面积存在，现在明确禁止开发了，若还不能适时出台相应的经济补偿细则，对禁止开发区破坏性的经营活动仍将难以根除。”韩秀印说。