自然游憩

进入21世纪，随着我国社会、经济持续快速的发展以及我国林业建设全面实施以生态建设为主的发展战略，各级林业部门不断统一思想认识，以丰富的森林风景资源为依托，以日益增长的森林旅游市场为导向，紧紧围绕“建绿色生态，办绿色产业，创绿色文明”的总任务，继续深化改革、扩大开放、外塑形象、内抓管理，“十五”期间，全国森林公园发展迅速，森林旅游产业规模不断壮大，生态效益、社会效益、经济效益稳步增长，为保护森林资源，合理调整林区产业结构，带动农村脱贫致富，促进社会经济文化全面发展起到积极作用。

一、“十五”期间我国森林公园建设与森林旅游产业发展取得的主要成绩。

（一）森林公园建设发展迅速，已成为我国珍贵森林风景资源保护和林区自然文化遗产保护的一项重要内容。

据统计，2001~2005年，全国新建森林公园850处，新增规划面积529.64万公顷，其中新建国家级森林公园283处。到2005年底，我国共建立各类森林公园1928处，总面积达1513.42万公顷，占全国林业用地面积5%以上，其中国家级森林公园总数达627处，面积为1105.15万公顷。全国森林公园的分布范围扩大到除台、港、澳地区以外的我国31个省、自治区、直辖市，初步形成了对我国林区独具特色的以森林景观为主体、地文景观、水体景观、天象景观、人文景观等资源有机结合而形成的多样化的森林风景资源的保护管理和开发建设体系。这一体系的建立与发展，不仅使我国林区一大批珍贵的自然文化遗产资源得到有效保护，而且有力地促进了国家生态建设和自然保护事业的发展。到目前，已有11处森林公园被联合国列入9处世界自然文化遗产保护名录，7处森林公园被列入世界地质公园。森林公园建设已成为我国自然文化遗产资源保护体系中不可忽视的一支生力军。

（二）森林公园建设，为丰富人们的社会文化生活，满足人们日益增长的户外游憩需求提供了良好机会。

森林公园优美的森林风景资源和优良的生态环境，正逐步成为社会公众进行户外游憩、开展生态旅游的理想场所。2003年全国森林公园旅游人数首次突破1亿人次，2005年旅游人数达到1.74亿人次，占当年国内旅游总人数的14.3%。据不完全统计，2001~2005年，全国森林公园旅游人数达6.32亿人次，比“九五”期间旅游人数翻近两番，其中海外旅游人数达到1816万人次，比“九五”期间增长2倍。森林公园逐步成为了人们休闲度假、游览观光、回归自然等户外活动的首选目的地，在2004年河南省评选的“河南十佳山水景观”中，有8处为森林公园、自然保护区。在“湖南百景”评选活动中，有22个森林公园景点入选。在重庆市评选的十大精品旅游工程中，7处国家森林公园名列其中。同时，森林公园不断挖掘和丰富生态旅游的文化内涵，推出以生态教育、科普教育和爱国主义教育为主题的旅游活动，使人们在寓教于乐中增长了知识，受到了教育，有力地推动了各地精神文明建设和社会文化事业的发展。

同时，国家林业局尝试开展了国家花木专类园建设，先后批建了洛阳国家牡丹园、鄢陵国家花木博览园和邳州国家级银杏博览园，总经营面积3279.67公顷。2004年，3处国家花木专类园共接待游客130万人次，综合产值达1654.7万元，不仅满足了人们的精神文化需求，也为以花木生产为主的苗圃探索出一条科研、生产建设与经济效益的双丰收的可持续发展之路，同时，国家花木专类园的试点成功，丰富和拓展了我国森林公园建设管理体系的内涵。

（三）森林旅游产业规模不断扩大，经济效益快速增长，带动功能日益增强。

一是森林公园的旅游开发建设受到社会各界的广泛重视，2001~2005年，投入森林公园开发建设的资金达278亿元，基础设施和旅游服务接待设施等条件明显改善，产业规模不断壮大。目前，全国森林公园旅游线路达6万多公里，旅游接待床位数36.3万张，就餐容量38万个，直接从事森林旅游的职工人数103372人，其中导游9234人，分别是“九五”末的2.9倍、3.1倍、2.5倍、2.2倍和3.4倍，初步形成了森林旅游产业“吃、住、行、游、购、娱”六要素配套发展的服务体系。

二是森林公园开展旅游的经济效益快速提高，据不完全统计，2001~2005年，全国森林公园以门票为主的旅游收入达260亿元，是“九五”期间直接旅游收入的近6倍，全国已涌现出一批旅游收入超千万的森林公园，森林旅游产业逐步成为林业产业中最具活力和最具发展前景的新兴产业，这也标志着对森林资源的经济利用方式发生了重大转变，走出了一条不以消耗森林资源为代价，又能充分发挥森林的社会、经济、生态三大效益，促进林业全面可持续发展的新路子。

三是森林旅游产业的带动功能得到充分发挥。2001~2005年，平均每年投入到森林公园建设和森林旅游发展的资金数量超过50亿元，平均每年实现森林旅游的社会综合产值近800亿元，直接推动了地方经济的发展，有力地促进了不少边远地区道路、交通、通讯、水电和城镇建设的发展，一些昔日的小山村，如今变成了新兴的森林旅游小城镇。5年来，全国森林公园建设共为社会提供直接就业机会近50万个，不少贫困山区的农民依托森林旅游业摆脱了贫困，走向富裕。

（四）统一认识，森林公园建设的指导思想、发展思路、工作重点，任务目标取得根本性转变。 多年来，我国森林公园建设管理的状况与我国社会经济快速发展、人民物质文化生活不断提高、以及整个林业建设指导思想根本转变的要求已不相适应，2001年国家林业局在四川召开全国森林公园工作会议，2003年、2005年又分别召开了全国森林公园工作座谈会，以及即将下发的《国家林业局关于加快森林公园发展的意见》，对于新时期我国森林公园建设与发展进一步统一了认识，理清了思路，明确了方向。主要思路是：

一是明确了森林公园建设事业是一项社会公益事业，承担着保护国家重要森林风景资源和为社会公众提供良好户外游憩空间的重要任务。从而使森林公园建设长时间来作为林业、国有林场的一个多种经营项目的做法得到根本性转变。

二是明确了森林公园建设管理的职责和任务。将森林公园建设管理的重点放在了加强珍贵森林风景资源保护、开展风景林营造、不断改善森林的景观功能、加强森林公园内公益性基础设施建设以及强化森林风景资源资产管理等方面。改变了过去将森林公园建设与森林旅游产业发展混为一谈，重建设、轻管理、重旅游开发、轻资源保护的做法。

三是明确提出了要建立适应社会主义市场经济的有利于森林风景资源保护和森林旅游产业发展要求的森林公园管理体制和运行机制的改革思路。森林公园管理机构纳入社会公益事业单位管理，同时，按照社会办产业和企事分开的原则，逐步把森林公园直接从事的各类商品经营性活动剥离出去，把森林旅游产业全面推向市场、推向社会，真正把森林旅游产业办成开放式的社会化大产业。使得部门办产业、林场办产业的森林旅游产业发展路子得到根本性转变。

（五）森林公园行业管理不断加强，逐步走上法制化、规范化建设的轨道。

“十五”期间，森林公园工作从基础入手，不断强化管理，有效地促进了森林公园的健康、持续发展。一是抓规划，打牢基础。各省、自治区、直辖市均完成了本行政区域内森林公园建设发展规划，在此基础上，编制完成了《全国森林公园建设发展规划（2002~2010年）》。二是抓法制建设，依法行政。2004年6月29日，国务院以412号令，正式明确了“国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或变更隶属关系审批”行政许可性质，2005年7月，国家林业局公布实施了《国家级森林公园设立、撤消、合并、改变经营范围或者隶属关系审批管理办法》。目前有湖南、四川、贵州、山西、甘肃等10多个省颁布实施了本省区的《森林公园管理条例》或《森林公园管理办法》，为规范管理，依法管理创造了良好条件。三是抓保护，强化资源管理。2002年，国家林业局下发《关于加强森林风景资源保护和管理通知》，指出加强森林风景资源的保护管理，是各级林业主管部门的重要职责，对当前森林风景资源开发建设中存在的问题进行全面检查，及时纠正。2003年，对征占用国家级森林公园林地的申报审批程序进行了规范。2005年，编制《国家重要森林风景资源保护目录》的工作列入了林业重点工作之一，为强化森林风景资源的保护管理打好基础。四是抓人员培训，提高管理人员的整体素养。2002年、2003年分别在黑龙江、福建召开了二期国家级森林公园主任岗位培训班，培训国家级森林公园主任共250多人。五是抓宣传，塑造森林公园良好形象。2002年、2004年由国家林业局主办，以“关注森林、走进森林、保护生态、促进发展”为主题的中国森林风景资源（森林旅游）博览会分别在浙江临安市、陕西宝鸡市举办，共有30多万人次参观了博览会，森林公园发放宣传资料100多万份，100多家新闻媒体进行了相关报道，宣传了林业保护建设的成就，扩大了影响力，取得了良好的社会反响。2002年，国家林业局建立并向社会开通了“中国森林公园网站”，利用现代化信息技术手段，提高了森林公园宣传的覆盖面和宣传效率，为逐步实现森林公园信息网络化宣传与管理打下良好在基础。六是抓机构建设，2002年，国家林业局在场圃总站加挂了国家林业局森林公园管理办公室，明确了森林公园管理机构的职能。大部分省区市及重点地市也成立了森林公园的专门组织管理机构，切实加强了森林公园工作的组织领导。

二、当前森林公园发展中存在的主要问题：

（一）认识不足，指导思想不明确。长期以来，我国林业发展中忽视了对森林游憩价值重要性的认识，忽视了对林区丰富而优美的森林风景资源这一国家重要自然遗产资源保护与合理开发利用的重要性的认识，仅仅把森林公园建设作为国有林场开展森林旅游的一个多种经营项目来发展，缺乏在现代林业发展中应有的地位，

（二）投入严重不足，建设和管理资金短缺。一直以来，我国森林公园建设都未能纳入中央和地方国民经济与社会发展计划，缺乏国家宏观投资政策的有力扶持和引导，已成为制约森林公园快速发展及其效益充分发挥的瓶颈问题，突出表现在：一是保护和管理经费缺乏，不能很好承担起保护国家珍贵的森林风景资源的重任；二是森林公园基础设施、自然教育、科普宣传等公益性设施建设十分薄弱，远不能满足人们日益增长的户外游憩需求和进行自然保护的需要，同时也大大降低了森林公园对外招商引资能力和自我发展能力；三是宏观调控能力减弱，一些森林公园在引进社会资金进行开发的过程中出现了重眼前、轻长远，重开发、轻保护，重经济效益、轻社会生态效益，甚至造成资源严重破坏的现象，保护珍贵的森林风景资源的形势变得更加严峻，也使得高品质的森林风景资源无法得到高效利用。

（三）法制建设滞后，管理力度弱。我国林区丰富的自然资源及其所形成的自然景观是国家珍贵的自然遗产，目前仍缺乏相应的法律、法规来保护和管理。1994年出台的《森林公园管理办法》只是一行业性法规，对外约束力差，已不适应当前形势发展的需要，同时对这些资源的开发利用情况十分复杂，条块分割，管理权属不一。有的地方同一区域，既是森林公园，又是风景名胜区、自然保护区、旅游区、地质公园等，牌子众多，管理部门众多，各部门间既相互牵制，又各自为战，造成机构重叠、多头管理、决策分散、扯皮不断，不利于资源的保护和统一开发利用。一些地方受经济利益的驱动，在森林公园内乱批、乱占、乱建，一些单位和部门强行插手森林公园管理，有的地方借招商引资之名，随意改变森林公园的性质和原有的隶属关系，严重影响了森林公园建设和森林旅游的发展。

（四）人才严重缺乏，经营管理水平低下。目前，我国从事森林公园建设、旅游开发、经营管理的人员，以前大多是从事林业生产管理的人员，对新行业缺乏必要的基础知识和专业技能，需要有一个从“刨坑种树”到旅游开发、服务、管理的转变过程。许多森林公园的管理人员尤其是西部地区，在思想观念、发展思路、管理方式、经营手段等方面仍停留在计划经济时代，对森林风景资源的价值认识不足，景区景点建设粗糙，经营管理粗放，对森林旅游市场培育、开发、宣传促销的意识不强，服务水平低下，导游人员生态知识贫乏，致使丰富的森林旅游资源难以发挥出应有的效益。

三、2006年~2010年我国森林公园建设与森林旅游产业发展展望。

（一）形势分析：

随着科学发展观和构建社会主义和谐社会战略目标的确立，促进人与自然、资源开发与保护、经济和社会的和谐发展是我国社会经济发展的必由之路。我国林区蕴藏着极其丰富的高品位的自然风景资源，有着独特的、极其重要的自然生态、历史文化和科教审美等方面的价值，这些资源是我国壮丽河山的精华，国家形象的构成要素，中华民族的宝贵财富和精神支柱，是国家特殊的、珍贵的、不可再生的自然垄断性资源。保护好这些自然遗产资源，对于保持并延续人类文化多样性、生态多样性和优美的自然景观，促进人类文明和社会进步都具有无可替代的意义和作用。随着现代工业文明进程的不断加速，社会经济的快速发展，这些资源正处于特别脆弱、特别易损害的境地，通过建立森林公园来保护这些珍贵的遗产资源，是我们必然的选择，也是全面实现小康社会总目标、构建社会主义和谐社会的必然要求。

在我国人均GDP达到1000美元后，人们生活水平的提高和自由支配时间的增多，走进森林、回归自然的户外游憩正逐步成为我国进入小康社会后人们扩大精神文化消费的热点，同时这种需求越来越大，越来越迫切。据资料显示，2050年，我国的城市人口将达到11亿，每年的户外游憩需求将达到20亿人次以上。要满足人们日益增长的户外游憩的需求和为人们提供更多更好的户外游憩空间，就要求我们必须加快森林公园建设步伐，加强森林公园建设力度。

旅游业是当今世界发展速度最快、发展势头最强劲的产业之一。现代旅游的发展趋势，是以森林旅游为主体的生态旅游越来越受到世界各国的重视，有专家预测，在21世纪最初的20年里，森林旅游人数将以2位数百分比增长，全球旅游总人数中有一半以上的旅游者要走进森林。另据测算，到2010年，我国每年到森林公园来旅游的人数将达到4亿人次，森林旅游的社会综合产值将达到4000亿元，可见，我国森林旅游产业有着十分巨大的市场潜力和广阔的发展前景。

（二）“十一五”森林公园建设与森林旅游工作主要思路

森林公园建设事业，承担着保护国家珍贵的森林风景资源和为社会公众提供良好的户外游憩空间，不断满足人们日益增长的精神文化消费需求的重要任务。加快森林公园发展，加强森林公园的建设管理，是实施以生态建设为主的林业发展战略和全面建设小康社会的迫切需要，是加强生态保护、建设祖国秀美山川、提高国民生活质量、促进人与自然和谐相处的重要途径。“十一五”期间，继续坚持“以人为本、严格保护、统筹规划、合理开发、永续利用”的基本方针，围绕“建绿色生态、办绿色产业、创绿色文明”的总任务，深化改革、扩大开放、加强保护、强化管理，把森林公园建设成为促进林业自然保护、推进林业产业发展、弘扬社会生态文化的坚强阵地，形成布局合理、类型齐全、功能完备的森林公园保护、管理和合理开发利用体系。

1．坚持可持续发展原则，加强森林风景资源保护，强化森林公园管理，促进森林风景资源的合理开发和可持续利用。

森林风景资源是自然留给人类的珍贵遗产，也是现代经济社会发展中一项重要的难以再生的国家资源。加强各类森林风景资源的保护管理是森林公园建设的首要任务，尤其是对一些具有国家重要意义的森林风景资源抢救性的保护，重点是在对森林风景资源进行科学分类和评估的基础上，尽快编制《国家重要森林风景资源保护目录》，明确保护对象和范围，制定相应的保护措施和开发利用强度，完善评估监测体系，确保国家珍贵森林风景资源的真实性和完整性。认真整顿无规划或不按规划进行开发建设的行为，取缔对森林风景资源造成破坏或严重环境污染的旅游开发项目，查处在森林公园内乱捕滥猎、乱采滥挖以及擅自征、占用林地等违法行为。

2．坚持以人为本，加快森林公园建设发展，满足人们不断增长的户外游憩需求。 走进森林、回归自然的户外游憩正逐步成为我国进入小康社会后人们扩大精神文化消费的热点，同时这种需求越来越大，越来越迫切。要按照因地制宜原则，进一步把具备一定森林景观和规模的森林地域，尽可能划建为森林公园。尤其是在大中城市周围、天保工程区、自然保护区周边、黄金旅游线上多建一些森林公园。同时，对不同区位条件下森林主导功能和经营方向进行合理调整，有计划开展风景林营造和对现有森的景观改造，进一步提高我国以景观利用为主的森林比重，不断扩大对公众固定开放的森林空间，不断丰富和优化森林旅游产品，以满足社会日益增长的休闲度假和户外游憩的需求。

3．坚持城乡、区域协调发展，调整资源配置，科学规划、合理设置、整合森林公园。

根据我国森林风景资源的特点和分布状况，结合区域经济发展的实际，合理布局、突出重点、反映特色。要把森林公园和森林旅游的发展与各地的城乡发展规划、区域经济发展规划有机结合起来，对各类森林风景资源进行系统整合，逐步由目前的按行政区划建立、设置森林公园转向按资源分布特点和规律建立森林公园，加强区域联合，由单个森林公园开展森林旅游向跨县市、跨省区、跨区域开展森林旅游，实现森林旅游由点向线、面的转变。形成优势互补、相互促进、共同发展的新格局，达到资源共享、利益共享。

4．坚持以改革促进发展，深化管理体制和经营机制改革与创新，增强森林公园建设和森林旅游发展的活力。

改革开放和制度创新是发展的强大动力，进一步加快改革步伐，建立起适应社会主义市场经济发展的森林公园管理体制和森林旅游经营机制。要把森林公园管理机构纳入国家公益事业单位管理，管理重点放在加强资源保护、风景林营造、公益性基础设施建设及强化森林风景资源资产管理方面，切实履行各项公共管理和建设的职能。要逐步把目前森林公园管理机构拥有的各类经营性资产剥离出去，另行组建或有偿转让给企业实体经营。要按照“谁投资、谁经营、谁受益”原则，将森林旅游开发项目、商业网点、旅游接待服务、休闲娱乐项目等全面推向市场，推进森林旅游行业现代企业制度的建立和完善，广泛调动不同所有制经营主体投资发展森林旅游的积极性，全面提高森林旅游产业的整体效益水平。