自然游憩

国有林场与国家公园管理体制的对比 

                 ——以湖北省某山国家森林公园为例 

1 引言 

    国有林场是国家培育和保护森林资源的林业生产性的事业单位，国有林场在我国林业发展中发挥了重要的骨干、示范和带动作 用，对于我国森林资源的保护发挥了至关重要的作用。但是，国有林场在长期发展过程中也积累了很多困难和问题，如林场经济危困、职工生活困难、基础设施建设严重滞后、发展后劲不足等，国有林场的改革迫在眉睫。 

    根据国家当前的方针政策，国有林场在今后发展中将进行分工，将国有林场划分为生态公益型林场和商品经营型林场。特别是生态公益型林场将在国有林场中占据大部分的比例，越来越多的国有林场将以发挥生态效益为功能。在这样的背景下，美国的国家公园模式对于国有林场的改革方向具有一定的借鉴意义。 

    美国是国家公园管理制度成立的先锋,建设的历史时间长,实践经验十分丰富,国家公园管理模式相对成熟,经过一百多年的不断努力,美国已经建立了完整的国家公园管理体制,对某山国家公园建设来说是一个很好的参照。 

    本文对国家公园的相关理论及美国国家公园的管理制度做了详细阐述,通过对某山自然文化资源保护现状和管理模式进行分析,比较研究美国国家公园与某山林场在管理体制构建方面的区别, 对国有林场向国家公园模式转变的可行性进行分析。 

2国家公园的概念- 

2.1国家公园的定义 

    “国家公园”的概念最早出现于美国，1832年美国艺术家乔治·卡特林希望将美国西部大开发将破坏的印第安文明和野生动植物资源保护起来，提出了“国家公园”的理念（杨锐，2003；Sellars.Richard W，1997）。国家公园是指面积较大的自然地区，自然资源丰富，有些也包括些历史遗迹。禁止狩猎、采矿和其他资源耗费型活动（杨锐，2001；张晓，1999）。从国家公园的角度，国家公园也称国家天然公园，是在自然保护的前提下，在旅游环境容量允许的范围内，有控制地向游人开放，供游人旅游、娱乐、进行科学研究和科学普及的一所大自然露天博物馆或自然保护区（李景奇、秦小平，1999）。从产品形态的角度，保护一部分有独特的自然文化价值的地区，排除更多的人为干扰，满足当代人欣赏、了解自然文化价值的需要，并且为子孙后代尽可能完整地保留下一份未被人为改变的遗产资源（马梅，2003；张晓、郑玉歆，2001）。这从经济学的角度说明了国家公园公共物品的本质。 

3 美国国家公园的管理体制 

3. 1美国国家公园概况 

    自从世界上第 1个国家公园黄石公园于 1872年在美国建立, 到目前,美国已有 384个国家保护区、 国家湖岸、 国家海岸、 国家历史公园、 国家战争公园、 国家历史地、 国家娱乐区、 国家纪念馆和公园路等 20个不同类型[1], 总占地面积 33 . 74万 k m2,占美国国土面积的 3 . 64%。 

3. 2 美国国家公园体系的管理经验 

    20世纪初,随着美国有关保护环境和文化资源(包括国家公园)的一系列法律、 法规、 标准与指导原则、公约、执行命令的颁布和完善,逐步形成了一整套源于这些法律法规的国家公园管理政策和管理体制。 

3.2.1美国国家公园的法律基础 

    从1872年的黄石公园法，到1916年的组织法、以及1998年的国家公园系列管理法等等,美国国会的立法、决议、决定以及相关管理政策的制定始终伴随着美国国家公园发展的全过程。美国联邦政府、内政部、国家公园管理局关于国家公园的决策,大到发展目标及规划的确定,小到建设项目的审批和经营行为的规范, 无一不是按照法律规定的程序来进行的。国家公园管理机构只有依法保护国家公园资源的责任和义务,没有不受法律限制的开发权力。 

3.2.2美国国家公园的管理机构 

    美国国家公园使用的是典型的中央集权型的管理模式,内务部是其最高的行政机构,下属的美国国家公园管理局于1916年成立,其建立的主要目的是加强对国家公园、保护区等由联邦政府所掌握的地域的管理,并保持它们的景观、环境、文化以及生物多样性,让人们去欣赏的同时却又不损害它们,使之将来能让子孙后代永续享用。其主要的任务是负责美国国家公园系统的政策制订、管理、监督等 

    国家公园管理局下设了东南部地区、西部地区、中部地区、北部地区、西部山区地区、阿拉斯加地区和首都地区7个地区局[3]。这些地区局对其所属区域的国家公园管理机构进行直接管理,地方政府没有资格参与国家公园的日常管理. 3.2.3 美国国家公园管理机构的人员设置 

    美国的国家公园管理局系统共有1-5万名员工,总部约有六百人左右,夏季另外雇用三千至五千名临时人员,另外,还有约八万的志愿者。其中管理人员由总局统一进行调配,被直接任命,对于管理人员的自身素质要求很高,通常要求大学本科以上的学历,还必须经过专门的培训才能够进入到管理局和各个地区局,而且正式员工可以得到许多发展及培训的机会,但另一方面,正式员工的行为也要受到专门的纪律约束。公园的正式职员不允许因为其特殊身份而折价获得公园的特许经营商提供的服务和商品,正式职员及其家庭成员不允许在特许经营商那里工作或开展商业性服务和投资等等。 

3.2.4美国国家公园的经费来源 

    美国国家公园管理经费主要靠国会拨款维持日常运转,其中很少一部分来自国家公园的门票收入。国家公园管理局从不下达创收指标,以防止公园借口搞开发项目。国家公园多数对游人免费开放,即使收费门票价格也很低,如约瑟米提国家公园每辆车收入门费 5美元,黄石公园的门票是 10美元,可以连续 5~ 7天有效。全美国家公园每年游人多达 2 . 7亿,但门票总计为 7 000万美元,平均每人每年才花 0 . 25美元的门票。这充分体现了国家公园事业的社会公益性。 

4 某山国家森林公园的发展现状及存在的主要问题 

4 .1发展现状 

    湖北省某山国家森林公园位于荆门市东南，坐落在江汉平原北缘与大洪山南麓的交汇处、京山县的西南部，位置东经112°45′，北纬30°51′，总面积7930公顷，森林覆盖率达到83%，被誉为镶嵌在祖国荆楚大地上的一颗璀璨的“绿色明珠”。这里生态环境优美，自然资源丰富，人文景观独特，历史蕴含丰厚，集旅游观光、休闲度假、考古探密、科普教育、生产科研等功能于一体。某山国家森林公园是在湖北省某山林场管理局的基础上建立的，是湖北省林业厅唯一直属国有林场。2001年被评定为省级森林公园。2002年被评为国家级森林公园。与某山林管局实行“一套班子，两套牌子”的管理体制。 

4 . 2存在的问题 

4.2.1  管理体制不顺。 

    中国的国家公园管理与美国的垂直型管理体系不同,美国的国家公园都是由中央直接管理,而我国国有林场的管理体制缺乏自上而下的直属的、 系统的、 实质性的(财政和人才资源管理权)上级权威管理机构和基层务实的管理机构。风景名胜区的管理杂乱而繁忙,而需要建立的基层研究管理机构基本没有。 

    以湖北某山林场为例，其属于某山林管局主管。根据省林业厅党组对林管局事业单位推行工作人员聘用制改革的批复意见，林管局共设置的事业单位15个，企业5个，局机关内设机构12个。其中事业单位包括：林管局机关、京山县公安局某山派出所、局子弟学校、局汉办、林科所、局职工医院、局后勤服务中心、局有线电视台、石龙林场、仙女林场、雁门林场、王岭林场、局木材经营管理中心、局集镇环卫管理所、局文化中心。企业单位包括：湖北省某山制药厂（含湖北美宝药业有限责任公司和湖北某药业有限责任公司）、湖北省某山机械厂、京山县宏太木业有限责任公司、湖北省大地园林绿化有限责任公司、 湖北省某山旅游开发中心。 

    局机关内设机构12个，分别是：局办公室、局人事科、局党委办公室、局发展计划与资金管理科、局生产技术科、局资源林政管理科（土管所）、局产业开发与企业经营管理科、局工会、局人武部、局计划生育管理办公室（局家庭经济发展指导部）、局安全生产监督管理办公室、局监察科。 

    纵向来看,我国的国有林场的管理并不仅仅是当地政府的工作,具体项目还得接受不同主管部门的指导;从横向来看,我国可以对国有林场行使管理权的行政部门除了其直属管辖部门之外,林场内的文物、宗教、旅游等又隶属于不同行政部门。一方面造成了各机构之间的权力重叠,导致在那些会带来利益的问题上,各个相关部门争相管理;而另一方面又会容易造成责任真空,在另外一些没有经济利益的问题上则互相推诿,管理效率低下。 

4.2.2人员设置不合理 

    据林管局人力资源部门相关数据显示，截至2013年12月31日，林管局职工总人数为728人，其中正式职工650人，合同工78人，具有工资收入（含内部退养）职工374人。在调查中我们发现，因历史原因造成职工过多，林场又必须负担除已退休职工外其他职工的“五险一金”，另有相当一部分在职不在岗职工的工资，有林场管理层认为某山林场又具有“维稳”的功能，即不因其不在岗或不具备一定的生产工作能力将其辞退，并通过发工资的方式保障职工基本收入，维持社会稳定。林管局每年职工总人数不断下降，2009年为855人，2010年为837人，2011年为810人，2012年为777人，但过多的职工人数一直限制其发展。同时，其中退休职工人数多，年轻职工少，公开招聘职工少的现象降低了林管局生产作业管理能力。 

    据统计资料某山在岗职工的文化水平超过三分之二在高中以下，研究生比例不到1%，本科生只有8%。国有林场的人才引进机制不健全，无法吸引优秀人才的进入，这就导致国有林场的发展后劲不足，另外所有国有林场职工年龄占最大比重是40～50，超过了一半，30岁以下只有2%，年轻人比例较少，存在职工老龄化的问题，林场发展活力不够，社会养老负担也重。 

4.2.3 无法体现公益性。 

    目前某山林场管理局是湖北省林业局直属林场，性质为政府管理的事业单位，收入主要分为府拨款和自营性收入。其中政府拨款主要包括项目款、政府财政拨款和补贴。自营性收入包括林场苗木、木材销售收入和职工承包个体收入。职工承包个体收入在近年来成为主流，某山林场的部分职工拥有承包地，在承包地上享有高度的自主权，自己经营，自负盈亏。在调查中发现，作为林场管理机构，其还承担了该地区的社会安保、医院和学校等基础公共服务责任。这使得林场总体管理范围扩大，管理难度增加，资金负担加重。除此之外，当地百姓所受到的公共服务的水平相对林场外很低，很多人选择较远但医疗条件好的医院就医和教育资源丰富的学校就学，这也给当地人的生活造成一定不便，影响其生活质量。摆脱更多的社会负担是林场发展过程中必不可少的一部分，加之林场职工和管理人员对更好社会公共服务的需求，半社会化性质必须在改革过程中逐步剔除。

 4.2.4 立法不健全 

    虽然我国国有林场法律管理经过长期发展取得了较大成功,但经营管理体制不顺、行政过多干预国有林场管理等弊端积重难返,已经严重制约了国有林场的可持续发展。相关制度设计存在局限性、相关法律制度欠缺、相关法律规范存在冲突，表现最严重的问题就是规划管理不利,。对某山国有林场调查研究显示，职工承包土地没有完整的规章制度，规定职工承包面积限制、使用方式要求、农民产生纠纷该如何解决、个人和林场之间的责权界限等，都没有明确的规定和显示。近年来农民之间纠纷案列数量不断增加，由于农民知识文化水平低，容易产生过激的行为，如防火纵林，这样的行为对森林持续发展是极为有害的，但是对于这种纠纷管理部分也很难解决，缺乏明确完整的规章制度，减少了对农民的道德约束和法律约束。 

5 结论与建议 

5.1完善管理机构设置 

    要明确国有林场管理机构的法律地位,理清各类管理机构的权力和责任归属,实现国家公园的权、责、利的统一,建立起“政府主导、多方参与、分区管理”的管理模式。 

    由于林场管理有多方参与,因此理顺利益分配关系至关重要,不然容易出现有利益就争的局面。另外,还要加强责任的划分,将国有林场管理中出现的一些问题点明责任归属,避免发生有问题就躲,有责任就推的局面。 

5.2人员调整 

    若要实现林场发展，在保证稳定的情况下，还需对人员进行调整，削减人员负担。部分职工用过林场林地，进行家庭苗木培育以获取额外收入，可以适当调整该部分人员工资性收入或其承包费用，以降低林场负担。同时，林场可以适当增加公开招聘人员数量，提升林场活力。 

5.3 资金来源变动 

    目前，某山林场收入主要分为三部分，包括项目资金、湖北省林业局拨款、苗木和旅游等自营项目收入。改革过程中，随着林场功能的逐渐转变应当逐步减少林场自营项目收入，防止过于关注增加资金收入导致过多开发旅游资源，破坏生态环境的现象出现，增加政府长期稳定的拨款，降低对不稳定的项目拨款的依赖，以保障林场能够长期有效保护森林资源、生物多样性，使得其生态保护功能得到充分发挥。 

5.4 加快国有林场的立法 

    国有林场立法应以稳定国有林场的管理体制、经营权属为基本原则，明确国有林场的性质、任务、权利、责任、和办场方针，建立适合国有林场发展的行政和森林资源管理体制，规范国有林场内部经营、管理制度，严格管理国有林场的建立、变更与撤销，明确国有林场场长、职工的权利与义务，建立监督和奖惩制度。 

6 研究展望 

    本文通过介绍某山和美国国家公园的管理体制现状,比较了国有林场与国家公园的管理模式。但是关于管理体制的研究本来就是一个复杂性和综合性非常强的问题,不单涉及了管理理念、管理机构、人员管理、资金管理等多个方面,还和本国的经济、政治制度等多方面因素相关。并且由于本篇论文写作过程中所查阅资料的有限性及研究经验的不足,对中美两国的国家公园管理体制现状总结与其共性及差异性的探讨的全面性还不够、欠缺深层次分析。对于国有林场向国家公园转型的研究，还有很多不足，有待更多的专家学者对此作更细致、更深入的研究。