自然游憩

“十三五”森林旅游如何精准发力？

王兴斌

“拓展森林旅游发展空间，以森林公园、湿地公园、沙漠公园、国有林场等为重点，完善森林旅游产品和设施，推出一批具备森林游憩、疗养、教育等功能的森林体验基地和森林养生基地。鼓励发展‘森林人家’‘森林小镇’，助推精准扶贫。加强森林旅游公益宣传，鼓励举办具有特色的森林旅游宣传推介活动。（国家林业局、国家旅游局等）”。这是李克强总理日前签发的、以国务院名义发布的《全国“十三五”旅游业发展规划》中，专门写的一段关于森林旅游的话。

据此，笔者建议，“十三五”期间森林旅游应着重开展以下五项工作。

第一，“十三五”期间森林旅游应以转型升级、提质增效为主要任务。

目前，我国森林公园、湿地公园、林业系统自然保护区近7000处，各类森林旅游地约9000处。2016年，全国森林旅游游客量达到12亿人次，约占国内旅游人数的27%。全国森林旅游体系已基本建成，森林旅游政策、标准与规范基本形成。

“十三五”期间，森林旅游发展总方针要坚持数量规模扩大与服务质量提升并重。“数量规模扩大”主要指扩大森林旅游地的接待数量，而不是扩大森林旅游地的数量，以此满足民众日益增长的绿色休闲旅游需求；“服务质量提升”主要指提高森林旅游地的基础和服务设施，提高森林旅游的科学含量、提升文化品位，形成产品特色、塑造绿色休闲品牌，提升森林休闲者的生态体验与满意程度，使森林旅游的供给侧与需求侧相辅相成、协调增长。

建议“十三五”期间从严审批新的国家森林公园，适度审批国家湿地公园，积极开展国家沙漠公园的试点建设，规范国家自然保护区的生态旅游方式，对已有的国家森林公园、国家湿地公园加强质量督查，建立动态管理机制，限期改进不符合要求的国家森林公园和湿地公园，淘汰不合格的国家森林公园和湿地公园。在着力提升国家级森林旅游地质量与效益的同时，大力推进省、市、县因地制宜开辟更多独具特色的中小型森林旅游地，满足各地民众就近回归自然、绿色休闲的常态需求。

第二，增强与扩展森林旅游的综合功能。

贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，让森林旅游从观光游憩为主向休闲度假、健康养生、山地运动和科普科考等多功能拓展，从主要解决林场职工就业为主向发展林业经济、增加地方就业、开展生态保育、林场与乡村共同发展等综合性提升。自然保护区、森林公园、湿地公园和沙漠公园要加强生态教育和科普宣传设施建设与活动安排。每个国家自然保护区、森林公园、湿地公园与沙漠公园至少与1家中小学合作，成为中小学生态体验和教育基地。

第三，创新森林旅游管理体制机制。

森林旅游具有事业与产业的双重属性。“十三五”期间要通过典型试验、调查研究、委托林业院校开展专项研究等多种渠道加以研究，从理论与实践的结合上探索森林旅游的公益性与商业性如何结合与互补，用公益性指导森林旅游的商业性经营，用商业性经营补贴和增加公共服务经费，找到森林旅游良性循环的可持续发展之路。

建议国家林业局在加强和充实森林旅游管理机构的同时，逐步推动森林旅游相关领域的社会化、市场化进程，如支持筹建中国和省市森林旅游协会，把森林旅游地的宣传推广、质量等级认证、人才培训、规划咨询、志愿者队伍建设和国际交流等工作，逐步向森林旅游协会转移或向协会购买社会服务，使林业行政主管部门从行业管理的事务性工作中抽身，集中精力抓森林旅游的规划决策、法规建设、生态保护和部门协调等宏观战略指导。

基于森林旅游事业性与产业性、公益性与商业性的双重特性，具有保护生态、环境教育、服务国民休闲与发展经济的多种功能，在一些以国有林为基础的森林公园、湿地公园开展所有权、管理权、经营权和监护权四权分工、综合管治的运营机制改革。林地与湿地的所有权归国家所有，管理权由各级林业主管部门掌控，经营权依法委托企业运行，并由政府相关部门、森林旅游协会、社会公众和媒体共同进行环境与资源管理工作监督。委托经营企业既可以是国有林场投资组建的企业，也可以是由林业部门人员投资组建的企业，还可以是其他行业企业和个人投资组建的企业。入驻企业要与主管部门签署具有法律效力的承包经营合同，明确双方责任、权利与义务。通过四权分工、综合管治的体制机制，激发森林旅游经营活力，有效保护生态环境和森林资源。

在若干国家森林旅游地开展商业性经营项目的特许经营试点，总结经验、逐步推广。“十三五”期间，森林旅游要在事业公益性与产业商业性两方面同时发力、取得突破，创立中国特色与地方特点相结合的森林旅游体制机制，使森林旅游充满活力、持续发展。

开展体制机制改革不定时限、不搞指标、不一刀切，鼓励各地依据本地情况自主创造多种形式，政府主管部门尊重地方和群众的首创精神，在总结经验、规范政策的基础上逐步推进。

第四，加强部门协调、促进产业联动，推动森林旅游顺畅发展。

森林生态是休闲旅游业发展的自然基础、重要的休闲旅游资源与旅游吸引力。森林旅游的基础是林业，休闲旅游是在林业“大树”上“嫁接”后长出的“新枝”、开出的“新花”，是林业向服务业扩展的新领域；森林旅游又是休闲旅游“百花园”中绽放的一片新花圃。森林与旅游，两者不可分离，合则两旺、分则两伤。

国务院发布的全国《 “十三五”旅游业发展规划》明确规定，发展森林旅游的“责任单位”是国家林业局和国家旅游局，“牵头单位”是国家林业局。这是对开展森林旅游部门职责的明确界定，林业部门与旅游部门的合作是森林旅游管理体制的基石。

为此，国家林业局要积极主动推动与国家旅游局的协调合作，制定合作工作计划，明确双方在发展森林旅游中的角色与分工，建立协调工作机制，确定年度活动，实现局际协调工作制度化、常态化，不因部门负责人的变动而中断。同时，林业部门还要与其他相关部门广泛合作，形成推动森林旅游发展的广泛合力。与文化部门合作，推动森林文化休闲旅游，如森林音乐会；与体育部门合作，打造森林体育、冰雪休闲旅游产品；与卫生医疗部门合作，开发森林养生旅游产品；与教育部门合作，开发森林研学旅游产品；与民族、宗教部门合作，开发民族风情旅游和宗教休闲旅游产品；与交通部门合作，建设森林汽车营地、森林观光班车、列车；与商业部门合作，开发林牧副渔食品、工艺品；与旅游部门合作，开展森林旅游宣传推广，等等。只有林业部门与其他部门广泛合作，开发丰富多彩的森林旅游延伸产品，形成产业链、扩大产品群，“林家铺子”才能多业兴旺发达，更好地发挥森林生态资源的优势与功能。

第五，开展局校合作，加强森林旅游人才培养与科研工作。

森林旅游的发展必须既尊重森林保育自然规律，又遵循休闲旅游发展的经济规律，并实现两者的有机融合；需要既懂林业科技，又懂休闲旅游经营管理的人才，造就一支亦林亦旅的管理经营队伍。笔者建议，“十三五”期间把森林旅游人才培养与科研工作作为国家林业局工作重点之一。

目前，全国许多省的林业高等院校和中高等职业学校设有旅游及相关领域的院、系、专业。根据有关院校的教育科研特长，建立几个森林旅游科研基地，委托相关课题研究。也可委托有关院校建立森林旅游管理、经营研究基地和人才培训基地。探索林业院（系）与旅游院（系）联合办学，培养既懂“林”又懂“旅”的经营管理、研究咨询人才。

改进中国森林风景资源评价委员会的工作，除完成目前的工作外，还可开展专题研究、政策咨询和国际交流等工作。

（作者系中国森林风景资源评价委员会顾问）

福建旗山森林养生基地内的森林体验项目 赵志龙 摄